MUF - en historie om tilfeldigheter

Advokat Halvor Frihagen

Innlegg til Hefte for kritisk juss 2008 (34) nr 3

I april 2000 var jeg nyansatt saksbehandler i UDI, og var i ferd med å få opplæring i visumsaker på Sør-Asiaseksjonen, med Pakistan og Sri Lanka som hovedområde. 

Det var mye oppmerksomhet rundt min nye arbeidsplass og avisene omtalte stadig problemer knyttet til kurdiske asylsøkere fra Irak som var frustrert over å vente på vedtak i asylsakene sine.  Saddam regjerte i Baghdad, men to forskjellige kurdiske partier styrte i Nord-Irak, beskyttet av USAs flyforbudssone.  UDI hadde satt asylssaker fra Irak på vent, mens det ble vurdert hva man skulle gjøre med dem.  Det var et stort antall søknader og forholdene i den kurdiskkontrollerte sonen ble etter sigende stadig bedre. 

Departementet instruerte UDI 29 februar 2000[1] om at kurdere som hørte hjemme i den kurdiskkontrollerte sonen skulle få en oppholds- og arbeidstillatelse i ett år etter utlendingslovens §8 annet ledd om sterke menneskelige hensyn, men begrenset slik at den ikke ga grunnlag for familiegjenforening og bosettingstillatelse.  Etter et år regnet man med å ha tilstrekkelig kunnskap om utviklingen i Nord-Irak til å kunne fatte ordinære vedtak.  Internt i utlendingsforvaltningen ga man tillatelsene forkortelsen MUF – ”midlertidig uten familiegjenforening”.  De som kom fra Saddam-kontrollerte områder skulle få ordinær oppholdstillatelse på humanitært grunnlag etter utlendingsloven §8 annet ledd – OT-HUM.

Det var store mengder asylsøknader fra kurdere fra Nord-Irak som lå ubehandlet i Hausmanns gate 21.  Samtidig strømmet nye asylsøkere fra Midt-Østen til.  For å sortere ut hvem som skulle få vern, hvem som skulle få OT-HUM og hvem som skulle få MUF ble det opprettet et dugnadsprosjekt, med innlån av saksbehandlere fra andre enheter.  Jeg ble lånt ut til MUF-dugnad i to dager.

Alt var lagt til rette for effektiv saksbehandling.  De med tilhørighet til den kurdiskkontrollerte sonen fikk MUF, de med tilhørighet til Saddamkontrollerte områder fikk OT-HUM.  Mente vi at noen skulle ha vern etter §15 eller asyl etter §16, eventuelt ekskluderes fra samme, skulle de legges til vurdering av dette.  Tvilssaker skulle legges til side.  Effektivitet var målet.

I løpet av de to dagene våren 2000 behandlet jeg så vidt jeg husker rundt 30 saker.  Jeg kan ikke huske om jeg la noen til asylvurdering. 

Resultatet var at det ble gitt 2 069 MUF-tillatelser med ett års gyldighet[2].  Etter et snaut år søkte de aller fleste om fornyelse.  Departementet og UDI mente da at forholdene i de kurdiskkontrollerte områdene var så vidt gode at de ikke hadde behov for vern og MUF’erne fikk avslag. 

Gjennom denne prosessen fikk MUF’erne aldri rett til rettshjelp uten behovsprøving i vurderingen av beskyttelsesbehov.  MUF-tillatelsene innebar at en tillatelse ble gitt, og vilkårene for fri rettshjelp til klage er da ikke til stede.  I søknader om fornyelse gis det som hovedregel ikke fri rettshjelp[3].  Fylkesmannsembetene ga nok en god del rettshjelp etter søknad på skjønnsmessig grunnlag, men det er grunn til å tro at de fleste MUF’erne aldri fikk advokathjelp til å vurdere avslag på asyl og subsidiær beskyttelse.  Situasjonen i Nord-Irak var fortsatt spent, med blant annet klare motsetninger mellom de kurdiske partiene og militante islamister utgjorde en fare for dem som kritiserte dem. [4]  Det var derfor grunn til å se mer inngående på behovet for individuell beskyttelse for en andel av MUF’erne som fikk avslag av UDI.

Etter avslag på søknad om fornyelse satt MUF’erne uten tillatelse, men det fantes ikke noen mulighet for uttransport ved tvang.  Det gikk ingen direkte fly til Nord-Irak, Bagdad ble ansatt å være for farlig, og nabolandene ville ikke samarbeide om tvangsretur.  Frivillig retur var mulig og mange kurdere fra Nord-Irak reiste frem og tilbake, oftest via Damaskus i Syria.  Mange andre reiste ikke, tross savn av familie og venner, på grunn av frykt for forfølgelse og overgrep.

Mange MUF’ere søkte om midlertidig arbeidstillatelse.  Praksis på dette feltet varierte over tid.  Innledningsvis fikk mange en varig midlertidig arbeidstillatelse som ga dem tillatelse til å arbeide inntil uttransport kunne gjennomføres. Andre fikk midlertidig arbeidstillatelse for ett år.  I forbindelse med fornyelse av disse ble UDI 8 august 2003, halvveis gjennom bunken av fornyelser, instruert av departementet til ikke lenger å gi slike tillatelser.  Dette skulle stimulere frivillig retur.[5]  De som ble behandlet etter dette fikk derfor ikke midlertidig arbeidstillatelse.

I hvilken grad MUF’erne hadde midlertidig arbeidstillatelse avhang derfor av hvor i bunken de hadde ligget.  Noen hadde allerede innledningsvis fått varig midlertidig arbeidstillatelse, andre fikk tidsbegrensede midlertidige arbeidstillatelser, andre fikk det ikke.  Det var derfor i høy grad vilkårlig hvem som hadde mulighet til å ta lovlig arbeid, med de goder dette innebærer.

15 mars 2004 tar saken en ny vending.  UDI skriver til departementet: «etter direktoratets syn burde en helhetsvurdering av forholdene knyttet til denne gruppen føre til at disse søkerne nå i hovedregelen fikk innvilget tillatelser på grunnlag av sterke menneskelige hensyn og særlig tilknytning til riket. Hovedbegrunnelsen er den særlige bakgrunnen for at denne gruppen lovlig har kunnet oppholde seg her i lang tid med tvetydige signaler fra myndighetene om muligheter for mer varig opphold, og den betydningen disse forholdene har fått for gruppens faktiske tilknytning til Norge og integreringen her».

Etter brevveksling og møter, der UDI mente at MUF’erne nå burde gis tillatelse, noe departementet mente var i strid med UNEs praksis på feltet, instruerte departementet 2 juli 2004 UDI og UNE om å stille sakene i bero mens departementet utarbeidet en forskrift.[6]  I mellomtiden ga UDI midlertidig arbeidstillatelse til de som søkte om dette, med departementets godkjennelse.[7]

Etter høringsrunde ble forskriften vedtatt 24 februar 2005.  Den var i tråd med statsråd Erna Solbergs påtegning av 20 september 2004: «Jeg mener vi bør gi tillatelse til å søke om arbeidstillatelse fra riket for ’MUF’, også ufaglærte, med bosettingstillatelse etter 3 år med arbeidstillatelse. Kriminelle ekskluderes og regelverket gis en søknadsfrist for å falle inn under regelverket. Jeg mener man bør sette som krav at man har hatt arbeid før vår offentliggjøringsdato.»[8]

Forskriften[9] ga rett til oppholdstillatelse som var grunnlag for familiegjenforening og bosettingstillatelse for MUF’ere som hadde arbeid og arbeidsforholdet var påbegynt før 1 april samme år, men 1 mai hvis personen tidligere hadde hatt arbeid i minst ett år.  Videre ble det stilt vilkår om kjent identitet og også avgrenset mot personer der det forelå utvisningsgrunn[10].  Det siste avgrenser mot person som er ilagt straff for et forhold som kan føre til mer enn 3 måneders fengselsstraff.  Det siste omfatter blant annet alle trafikkforseelser.  Forskriften avgrenser mot alle der grunnvilkåret for utvisning var tilstede, den skjønnsmessige vurderingen av om utvisning er forholdsmessig er irrelevant.

Forskriften er uten unntakshjemmel og setter vilkårlige grenser for hvem som omfattes.  Personer som uforskyldt var blitt arbeidsledige, for eksempel som følge av konkurs eller nedbemanning, omfattes ikke.  Det ble ikke tatt høyde for forskjellsbehandlingen som fant sted i de tidligere rundene med søknad om midlertidig arbeidstillatelse, der ikke søknadstidspunkt, men hvor man tilfeldigvis endte i bunkene til UDI avgjorde.  Personer som hadde vedtatt et forelegg for en trafikkforseelse var utelukket på lik linje med personer som hadde sonet lange dommer for volds- og narkotikakriminalitet.  Det er heller ikke tatt høyde for humanitære aspekter.  Uføre, syke og eldre som er ute av stand til å jobbe omfattes ikke av forskriften.

UDI fik inn 858 søknader.  Av de 2069 opprinnelige MUF’erne har noen fått tillatelse på annet grunnlag i Norge, noen reist til Irak, og noen reist til andre land.  Det kan nok antas at noen også er i Norge fortsatt og av forskjellige grunner ikke søkte. 

 I UDI ble det utarbeidet et praksisnotat der det ble bestemt at noen grupper som ikke ble omfattet av forskriften likevel skulle vurderes for tillatelse etter ul §8 annet ledd.  Det gjaldt blant annet de uforskyldt arbeidsledige, syke, uføre, aleneforeldre og eldre.  UDI skrev videre i notatet:

«Det er vesentlig i vurderingen av hvorvidt en søker skal gis tillatelse etter 8 2. ledd, er å se på vedkommendes vilje og evne til å arbeide for å forsørge seg selv, og hvorvidt han uforskyldt har kommet i en situasjon hvor dette ikke lar seg gjøre. »

Av de 858 søknadene fikk 182 tillatelse direkte etter ul §8 annet ledd.  UNE ble oppmerksom på praksisen, og henledet departementets oppmerksomhet på dette.  Det som videre fulgte ble godt dekket i pressen: Det ble vurdert tilbakekall av tillatelsene, Manuela Ramin-Osmundsen og sentrale tjenestemenn i direktoratet måtte gå og UDI ble gransket.

UDI og UNE behandler i disse dager klagene fra noen av de 182 som etter instruksjon fra departementet ikke fikk fornyet sine tillatelser.  Det er 8-9 år siden de søkte om asyl i Norge.  De har fortsatt en uavklart situasjon.  Noen har reell og kanskje velbegrunnet frykt for forfølgelse på hjemstedet.  Andre har andre grunner for å ikke returnere.  Alle har fått sterke bånd til Norge.

Det er klart at saksbehandlingen over tid har vært vilkårlig. Prinsippet om at like saker skal behandles likt er lagt til side, i stedet har man endret praksis frem og tilbake og hvor man endte i UDIs bunker har avgjort hvem som fikk hvilke tillatelser.  Statsrådenes ønske om å sende klare signaler for å hindre flyktningstrøm til Norge, og et innenrikspolitisk behov for å fremstå som streng i innvandringspolitikken, har medført at humanitære hensyn er satt til side.  Uenighet mellom UDI og departementet har ført til forskrifter, rundskriv og instrukser uten skjønnsrom, slik at urimelige resultater ikke kan unngås.  Historien om MUF-tillatelsene er blitt en historie om vilkårlighet der humanitære hensyn falt for politikernes behov for å fremstå restriktive og faste i media.